Publicado por Elder Fogaça
Prova oral (questão): "Identifique as três fases básicas do processo legislativo brasileiro ordinário ou comum, explicitando as diversas etapas em que desdobram e o significado de cada uma dessas etapas."
Sugestão de resposta:
Conforme lição colhida da doutrina, o processo legislativo pode ser classificado como ordinário, sumário ou especial. O processo legislativo ordinário, também chamado de comum, é o mais amplo e complexo de todos.
As três fases do processo legislativo comum são: 1) iniciativa; 2) constitutiva; e 3) complementar. No entanto, cada qual apresenta as seguintes subdivisões:
A) a fase da iniciativa desmembra-se em geral, concorrente, privativa, popular, parlamentar ou extraparlamentar;
B) a fase constitutiva em deliberação parlamentar (que compreende a discussão e a votação), e a deliberação executiva (que abrange a sanção e o veto); e
C) a fase complementar, que consiste na promulgação e na publicação.
Vejamos, em apertada síntese, o significado de cada uma dessas etapas.
1. Fase de iniciativa: é a fase instauradora do procedimento, que dá início à modificação, à substituição ou à criação de espécies normativas.
1.1. Iniciativa geral: de acordo com o art. 61, caput, da CF/88, a iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer Deputado Federal ou Senador da República; a Comissões da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional; ao Presidente da República; ao STF; ao Procurador-Geral da República; e aos cidadãos (na forma e nos casos previstos pela Constituição).
1.2. Iniciativa concorrente: é aquela atribuída pela Constituição a mais de uma pessoa ou órgão para dar início ao processo legislativo. Como exemplo, cite-se a legitimidade para propositura de proposta de emenda à Constituição (CF/88, art. 60, I, II e III).
1.3. Iniciativa privativa (reservada ou exclusiva): é a situação na qual a Constituição consigna que a legitimidade para deflagrar o processo legislativo é de iniciativa privativa de determinado órgãos ou pessoas, cujo descumprimento inquina o ato de vício formal subjetivo. Como exemplo, temos as matérias reservadas ao Presidente da República (CF/88, art. 61, §1 º); ao Ministério Público (CF/88, art. 127, §2º).
1.4. Iniciativa popular: esta modalidade de iniciativa, expressão do fenômeno da democracia direta, manifesta-se através da soberania popular (CF, art. 14, caput; art. 61, §2º). Quer dizer, portanto, que se trata do exercício direto do poder pelo povo (CF/88, art. 1º, parágrafo único), mediante a apresentação à Câmara dos Deputados de projetos de lei (ordinária ou complementar). Consigne, ainda, que tal iniciativa somente diz respeito à possibilidade de dar início ao processo legislativo. Ademais, não se admite iniciativa popular quanto a propostas de emenda à Constituição.
Como exemplo de leis advindas da iniciativa popular, temos a Lei 8.930/94 e 9.840/99.
1.5. Iniciativa parlamentar e extraparlamentar: classificação pouco usual. Em linhas gerais, iniciativa parlamentar diz com a prerrogativa conferida pela Constituição aos Deputados Federais e Senadores da República para apresentação de projetos de lei. A iniciativa extraparlamentar, por sua vez, é aquela que a Constituição confere ao Chefe do Executivo, aos Tribunais Superiores, ao Ministério Público e aos cidadãos. Ou seja, elas transitam portanto entre as iniciativas geral, concorrente, privativa e popular.
2. Fase constitutiva: trata-se da conjugação de vontades tanto do Legislativo como do Executivo. A deliberação parlamentar compreende a discussão e a votação; a deliberação executiva, por sua vez, envolve sanção ou veto.
2.1. Deliberação parlamentar: como destacado por Pedro Lenza, em virtude do bicameralismo federativo, tratando-se de processo legislativo de lei federal, sempre haverá apreciação de duas casas: a Casa iniciadora e a Casa revisora. (Câmara dos Deputados e Senado Federal) Ademais, os projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do STF e dos Tribunais Superiores, nos termos do art. 64 da Constituição, terão início na Câmara dos Deputados; acrescentando-se, ainda, a iniciativa concorrente de Deputados ou Comissões da Câmara; os de iniciativa do PGR e os de iniciativa popular.
O Senado Federal atuará como Casa iniciadora nos projetos de lei de iniciativa dos Senadores da República ou de Comissões do Senado. Neste caso, especificamente, a Câmara dos Deputados funciona como Casa revisora.
Em suma, após iniciado o processo legislativo o projeto de lei é apreciado por uma Comissão temática, que emite um parecer opinativo e, momento posterior, passa a ser apreciado pela Comissão de Constituição e Justiça, cujo parecer emitido é terminativo. No entanto, ressalte que se tratando de projeto de lei envolvendo aspectos financeiros e orçamento público, depois de apreciado pela Comissão temática e antes de ser encaminhado para Comissão de Constituição e Justiça, o projeto passa pela Comissão de Finanças e Tributação.
Uma vez vencida toda essa etapa, o projeto segue para votação consoante o art. 65 da Constituição Federal, e, após, encaminhado à Casa revisora, que poderá aprová-lo, encaminhando para sanção ou veto, ou rejeitá-lo, arquivando o projeto. Caso o projeto seja emendado pela Casa revisora, deverá ele retornar à Casa iniciadora para apreciação, art. 65, parágrafo único, da Constituição.
2.2. Deliberação executiva: após superada as discussões e votações, o projeto de lei é encaminhado ao Chefe do Executivo para apreciação. Portanto, a deliberação executiva é a última etapa da fase constitutiva.
Assim, recebendo o projeto o Presidente da República poderá sancioná-lo ou vetá-lo. A sanção significa aquiescência, concordância, e é a partir do momento em que o projeto é sancionado que ele, efetivamente, transforma-se em lei. Ainda, a sanção pode ser expressa ou tácita. Aquela é quando o Chefe do Executivo manifesta deliberadamente sua concordância com o projeto de lei; esta, recebido o projeto, e não se manifestando o Presidente no prazo de 15 dias, seu silêncio importará sanção.
O veto (que pode ser jurídico ou político, em caso de inconstitucionalidade ou contrário ao interesse público, respectivamente.) representa a discordância total ou parcial, expressa e supressiva do Chefe do Executivo a despeito do projeto que se lhe submeteu para apreciação. Tem ele o prazo de 15 dias úteis para vetá-lo. Caso vetado, o momento em que o projeto deixa de ser considerado como tal para, passar a ser considerado como lei, é com a derrubada do veto. Daí sua característica superável ou relativa, cuja derrubada produz os mesmos efeitos que a sanção
3. Fase complementar: como já destacado anteriormente, a fase complementar é permeada pela promulgação e publicação. Enfim, trata-se da fase derradeira do processo legislativo.
3.1. Promulgação: pode ser definida nada mais do que um certificado ou atestado de existência válida da lei e de sua executoriedade. Contudo, isso não significa automaticamente que ela esteja em vigor ou que possui eficácia.
Registre-se que o ato de promulgação tem, assim, conteúdo de presunção de validade, executoriedade e potencialidade obrigatória. Ainda, o que se promulga é a lei, e não o projeto (vimos que este deixa de ser considerado como tal no momento da sanção ou derrubada do veto).
Se não houver a promulgação da lei no prazo de 48 horas, pelo Presidente da República, caberá ao Presidente do Senado, e se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice- Presidente do Senado fazê-lo, obrigatoriamente (CF/88, art. 66, §7º).
3.2. Publicação: é o ato por meio do qual se dá conhecimento ao público acerca do conteúdo da inovação legislativa, cuja implementação dar-se-á através da inserção do texto da lei no Diário Oficial.
É com a publicação, portanto, que se estabelece o momento em que o cumprimento da lei passa a ser exigível. E, segundo o art. 1º da LINDB, a lei começa a vigorar 45 dias depois de oficialmente publicada. Há, contudo, exceções a essa regra, a exemplo do disposto nos arts. 150, III, "b", e 195, §6º, da Constituição Federal.
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