Medidas provisórias

O antecedente imediato das atuais medidas provisórias é o antigo Decreto-lei, previsto no artigo 55 da Constituição de 1967, instrumento legislativo larga e abusivamente utilizado pelo Presidente da República, que detinha a competência para sua edição.

Salienta-se uma pequena diferença de redação e uma diferença significativa na prática devido ao uso da expressão "ou" no decreto-lei, que poderia ser editada como "interesse público relevante" ou "urgência". Já na medida provisória, os requisitos não podem mais ser alternativos e sim cumulativos, sendo "relevância e urgência". Todavia a expressão agora utilizada é "e".

O modelo brasileiro é baseado no modelo italiano de caracterização das medidas provisórias, apesar das diferenças, uma vez que o sistema de governo italiano é parlamentar, ponto de crítica doutrinária, sendo que no parlamentarismo, quando há crises legislativas, o modo de solucioná-las é dissolver a Câmara dos Deputados ou promover a queda do gabinete, o que não ocorre no sistema adotado pelo Brasil, que é o presidencialismo.

As medidas provisórias são utilizadas assim que houver necessidade de um ato normativo excepcional e célere, para situações de relevância e urgência. Não serão disciplinadas por medidas provisórias matérias que possam ser aprovadas dentro dos prazos estabelecidos pelo procedimento legislativo de urgência previsto na Constituição Federal. São instrumentos de uso excepcionalíssimo, uma vez que propiciam o afastamento pro tempore do princípio da separação de Poderes. A edição da medida provisória paralisa temporariamente a eficácia da lei que verse sobre a mesma matéria.

O Supremo Tribunal Federal tem admitido a adoção pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais de medidas provisórias ^[04], porém com grande crítica doutrinária, uma vez que o art. 62 da Constituição Federal menciona o Presidente da República e não o Chefe do Poder Executivo. Argumenta, ainda, que os Governadores e Prefeitos estariam impedidos de editá-las, pois tais providências constituem uma exceção ao princípio segundo o qual legislar é tarefa típica do Poder Legislativo, e, como toda exceção, deve ser interpretada restritivamente ^[05].

Anteriormente à Emenda Constitucional nº 32/2001, todas as matérias que deveriam ser submetidas ao crivo da esfera parlamentar simplesmente passaram a ser regulamentadas através de medidas provisórias, uma vez que até 2001, o Congresso Nacional não adotou postura contrária e o Supremo Tribunal Federal quedou-se inerte, por entender que não seria necessário o controle jurisdicional das medidas legislativas.

A Emenda Constitucional nº 32/2001 alterou a redação do artigo 62 da Constituição Federal, na tentativa de evitaro abuso na edição de medidas provisórias pelo Poder Executivo, o que redunda no comprometimento do princípio da separação de poderes e do próprio Estado Democrático de Direito.

Porém, mesmo com as significativas modificações provocadas pela Emenda Constitucional nº 32/2001, ainda se percebe que a tramitação das Medidas Provisórias no Congresso Nacional, uma possível exceção devidamente fundamentada nos motivos de relevância e urgência, na realidade, absorve a maioria dos trabalhos parlamentares ordinários numa clara demonstração que o Poder Legislativo se encontra a reboque do Poder Executivo federal.

Em relação à numeração, na vigência do texto originário do artigo 62 da Constituição Federal, as medidas provisórias seriam numeradas em continuidade às séries iniciadas em 1988, tal qual dispunha o artigo 17 do Decreto nº 2.954, de 29.1.1999. Esse artigo foi, no entanto, alterado pelo Decreto nº 3.930, de 19.9.2001, dispondo que as medidas provisórias tenham numeração sequencial iniciada a partir da publicação da Emenda Constitucional nº 32/2001, cláusula mantida pelo artigo 3º do Decreto nº 4.176, de 28.3.2002. Tal alteração se deu pela diferenciação das medidas provisórias em tramitação e produzidas antes da novel emenda.

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NOLASCO, Lincoln. Medidas provisórias: limites materiais à edição. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3129, 25 jan. 2012. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/20916/medidas-provisorias-limites-materiais-a-edicao>.

Apanhado geral sobre processo legislativo

1.1. Processo legislativo brasileiro.

O processo legislativo é o conjunto coordenado de disposições que disciplinam o procedimento a ser obedecido pelos órgãos legislativos, isto é, são componentes do Poder Legislativo, existentes na produção de leis e atos normativos que derivam da Constituição Federal. Ressalta-se também a importância da função legislativa nos poderes Executivo e Judiciário, porém como funções atípicas.

De acordo com o art. 59 da Constituição Federal, as espécies legislativas são: emendas constitucionais, leis complementares e ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.

O desrespeito às normas de processo legislativo constitucionalmente previstas acarretará na inconstitucionalidade formal da lei ou do ato normativo, possibilitando o controle repressivo de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário, tanto pelo método difuso quanto pelo concentrado. Mesmo durante o processo legislativo, os parlamentares têm o direito público subjetivo a fiel observância de todas as regras constitucionais para a elaboração de cada espécie normativa, podendo socorrer-se ao Poder Judiciário, via mandado de segurança.

Salienta-se que as normas do processo legislativo dispostas na Constituição Federal são consideradas, pelo Supremo Tribunal Federal, normas centrais, isto é, de reprodução obrigatória nas constituições estaduais.

1.2. Espécies de processo legislativo.

Há três espécies de processos ou procedimentos legislativos: comum ou ordinário, sumário e especial.

O processo legislativo ordinário é aquele que se destina à elaboração das leis ordinárias, caracterizando-se pela sua maior extensão.

O processo legislativo sumário diferencia-se do ordinário, uma vez que o Congresso Nacional tem prazo determinado para deliberação sobre oassunto.

Os processos legislativos especiais são estabelecidos para a elaboração das emendas à Constituição, leis complementares, leis delegadas, medidas provisórias, decretos-legislativos, resoluções e leis financeiras (lei de plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias, leis deorçamento anual e de abertura de créditos adicionais). É importante ressaltar que para cada instrumento legislativo citado há um procedimento legislativo específico.

No que tange ao tema proposto, parte-se diretamente à análise do instrumento legislativo denominado medida provisória. É necessário salientar que não é entendimento uníssono que a medida provisória seja instrumento legislativo, existindo corrente minoritária que classifica a medida provisória como ato de natureza administrativa ^{[02] [03]}. É o caso de GRECO apud TAVARES, 2010 que leciona:

"Quanto ao órgão de emanação é administrativo; quanto à função que lhe dá origem é igualmente a de gerir interesses nacionais, o que já se chamou de função de governo".

Afirma ainda que

"A previsão contida no artigo 59 da Constituição Federal de que o processo legislativo compreende também as medidas provisórias não lhes outorga natureza legislativa, pois o sentido da inclusão está em que elas tendem a se converter em lei".

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NOLASCO, Lincoln. Medidas provisórias: limites materiais à edição. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3129, 25 jan. 2012. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/20916/medidas-provisorias-limites-materiais-a-edicao>.

Desabamento no Rio: de quem é a culpa?

Saiu na Folha de hoje (26/01/12):
“Três edifícios desabam no centro do Rio
Três prédios desabaram ontem por volta das 20h30 no centro do Rio. Até a 0h, cinco pessoas feridas haviam sido retiradas dos escombros e levadas para o Hospital Souza Aguiar, também no centro (…)
Segundo o comandante do Corpo de Bombeiros, coronel Sérgio Simões, a principal hipótese para o desabamento é uma obra que era realizada em um andar do Liberdade (…)
‘Possivelmente foi problema estrutural’, disse o prefeito Eduardo Paes (PMDB) (…)
Às 21h30 houve um princípio de incêndio. De acordo com bombeiros, havia forte cheiro de gás no local. Jornalistas e curiosos foram afastados. Um cordão de isolamento mantinha todos a cerca de um quarteirão do local”

Precisamos achar um culpado para aquilo que sai do normal. De preferência alguém que possa ser punido, ou seja, humano. Se lemos que alguém morreu quando voltava do trabalho para casa, o primeiro impulso é suspeitar que o morto cometeu uma barbeiragem, que foi vítima da barbeiragem alheia, de um defeito mecânico em seu veículo (provavelmente causado por alguém durante a construção) etc. As hipóteses de que ela tenha morrido de isquemia cardíaca ou derrame cerebral não estão entre nossas primeiras suspeitas, ainda que 11 vezes mais pessoas morram dessas duas causas do que de acidente automobilístico. Quando perguntamos qual o grupo etário e razão mais provável de morrer de câncer de mama, as respostas são 'por volta dos 40' e 'estilo de vida', embora a maior causa de câncer seja o envelhecimento natural a que todos estamos sujeitos. Depois dos 80 anos, nossa probabilidade de morrer de câncer é, infelizmente, enorme (dois terços das mulheres diagnosticadas com câncer de mama têm mais de 60 anos). Velhice não tem um culpado; estilo de vida tem.

O maior risco na investigação de uma tragédia como a da matéria acima é partir de uma resposta para chegar a uma explicação. Pior: partir da presunção de que há um culpado humano. Dizer 'foi isso' ou 'foi tal pessoa' é perigoso porque, de cara, elimina todas as outras possibilidades e leva quem fez a declaração a constantemente buscar provas para justificar sua resposta.

Pode ter sido uma obra dentro do prédio. Se foi, a culpa é de quem fez a obra sem tomar os cuidados necessários, ou de quem contratou a obra sem seguir as formalidade de autorização, ou de quem autorizou a obra quando não deveria, ou de quem deixou de fiscalizar quando deveria. Pode ter sido um problema estrutural, e nesse caso a culpa é de quem construiu o prédio, ou de quem aprovou sua construção, ou de quem não cuidou da manutenção, ou de quem não fiscalizou ao longo dos anos. Pode ter sido um vazamento de gás que causou alguma explosão. Se foi, a culpa é de quem não fez a manutenção adequada, ou de quem instalou a estrutura de forma incorreta, ou de quem não detectou quando deveria ter detectado. E pode ter sido qualquer outro motivo. Alguns causados por pessoas, outros não. Mas tudo isso é especulação. Não dá para dizer o que foi sem provas sólidas.

Só saberemos depois de uma investigação bem feita. E investigações bem feitas tomam tempo. E isso vai contra um segundo traço da natureza humana: somos imediatistas. Queremos saber quem é o culpado agora, não mês que vem. Buscamos a satisfação imediata. Nos empanturramos de doces hoje porque nos dão prazer imediato, ainda que saibamos que a longo prazo seria melhor se começássemos a fazer esportes hoje. Mas esporte toma tempo para gerar satisfação.

Agora se coloque no lugar do investigador: de um lado, há a imprensa e o público exigindo respostas imediatas e dizendo que sua incapacidade de dar essas respostas é prova de sua incompetência ou algo pior. E de outro, você sabe que a única forma de dar uma resposta correta é fazendo uma investigação séria, e isso vai tomar tempo e, quando o resultado finalmente sair, todos já estarão falando de uma outra tragédia (e você já terá a pecha de incompetente sobre você para sempre).

A própria Folha trouxe hoje um exemplo do que acontece quando os agentes do Estado sucumbe à pressão por uma resposta imediata e deixam de lado a investigação:

“Daniela Toledo do Prado tinha 21 anos quando foi acusada por uma médica, em uma sala de emergência, de cometer um crime pavoroso: matar a própria filha, uma criança de um ano e três meses, com uma overdose de cocaína.
Em estado de choque, sem conseguir dizer quase nada em sua defesa, foi presa e levada pelos policiais, sob gritos de ‘vagabunda’, para a cadeia, onde foi espancada.
Seu rosto ficou desfigurado. Teve a clavícula e a mandíbula quebradas. Perdeu a audição do lado direito - uma das detentas enfiou e quebrou uma caneta em seu ouvido. Apesar dos gritos, ninguém a socorreu e, somente após duas horas, foi levada, em coma, para o hospital.
Trinta e sete dias depois, porém, foi solta quando um laudo provou que não era cocaína o pó branco achado na mamadeira e na boca da menina (...)
Desempregada, evita até hoje sair de casa sozinha por medo de apanhar em razão da repercussão do caso - era chamada de ‘monstro da mamadeira’. Toma antidepressivos, assim como seu filho de oito anos; diz sofrer dores fortes na cabeça e convulsões. ‘Não me esqueço do delegado. Dizia ter aberto o corpo de minha filha, que estava cheio de cocaína’”.

Tanto a imprensa quanto a população podem - e devem - vigiar o trabalho de investigação do Estado. E devem exigir que sejam eficientes e expedientes. São direitos nossos. O problema está no tipo de pergunta que queremos que sejam respondidas durante a investigação. Devemos perguntar não de quem é a culpa (porque é para isso que há uma investigação), mas como é que as razões do acidente serão apuradas, em que estágio estão tais investigações, que passos já foram tomados e quais os próximos passos. Perguntar de quem é a culpa só faz sentido depois que houve uma investigação. Até lá, é especulação. Pitaco.

http://direito.folha.com.br/1/post/2012/01/desabamento-no-rio-de-quem-a-culpa.html

Amor e futebol se encontram na audiência de separação

Sempre me senti muito desconfortável quando, nas separações consensuais, a lei me obrigava a perguntar ao casal se eles tinham certeza da decisão tomada.

Ora, se procuraram um advogado, estabeleceram as cláusulas da separação e ali estavam, na frente de um juiz pra encurtar aquele período de desgaste, o que se esperava que fossem responder?

Tratava, então, de diminuir o constrangimento e começava, assim, as audiências:

— Desculpem, não quero parecer invasiva ou inconveniente, mas a lei manda que eu pergunte se vocês querem mesmo se separar.

Então prosseguia perguntando se eles ratificavam o acordo para, no mesmo ato, decretar a separação. Simples, rápido, sem qualquer rito especial exceto pela exposição pública da frustração daqueles mortais que percebiam que a felicidade perene, o até que a morte nos separe chegava ao fim sem pompa, sem música, sem convite e sem festa.

Dependendo do casal e do clima, me permitia um ou outro comentário pra aliviar a tensão e reduzir a dor da perda. Sim, porque nossa tendência, após anos trabalhando na mesma atividade é perder a capacidade de individualizar as dores e os conflitos que chegam às nossas mesas. Cada processo é um processo. Cada casal é um casal. Cada fim de casamento é um fim de mundo e cada audiência é única para aqueles que comparecem diante de um juiz e expõem as frustrações pela incapacidade de viver um grande amor.

É uma pena que o amor não acabe ao mesmo tempo para os dois. O amor acaba e ninguém avisa isso pra ninguém que pretende se casar. E a percepção do fim acontece de repente. Não se consegue estabelecer uma data, um fato, um porquê, mas de uma hora pra outra alguém constata que não dá um beijo na boca do outro há mais de um mês. Os prazeres tomam caminhos solitários e um não consegue sequer saber o que comove ou sensibiliza seu companheiro.

A rotina, a falta de dinheiro, problemas com os filhos adolescentes, desemprego, stress, cansaço, a crise política, tudo parece conspirar para mascarar o diagnóstico e retardar a terrível constatação captada com perfeição pelo poeta... o nosso amor acabou, que coincidência é o amor, a nossa música nunca mais tocou...

Daí pra frente, o casamento vira uma espécie de prorrogação, de terceiro tempo sem tempo pra terminar e dependendo da capacidade de suportar a vida pintada em bege, as relações podem até mesmo durar pela vida toda.

Tenho observado que nos processos de separação, quando não há uma nova paixão avassaladora, as decisões são, na maioria das vezes, tomadas pelas mulheres. Observo, também, que quando a separação importa na redução da capacidade financeira, os casais têm optado pela manutenção da relação e procurado formas de convívio menos dolorosas.

Foi, portanto, com algum estranhamento, que vi entrar na sala de audiências o contador Robério e professora aposentada Idalina.

Trinta e oito anos de casamento, quatro filhas, todas casadas, seis netos, nenhum patrimônio para partilhar, nenhum pedido de pensão alimentícia.

Na petição inicial nenhum ressentimento declarado ou qualquer imputação de culpa. Pretendiam a separação por incompatibilidade de gênios.

Formulei, então, a burocrática pergunta: Querem mesmo se separar ou há possibilidade de reconciliação?

Silêncio. Idalina baixou a cabeça encorajando Robério a se expressar.

— Ninguém quer se separar não, excelentíssima. Nem sei porque viemos aqui.

Estava tão acostumada com a repetição que, confesso, não sabia como prosseguir. Tentei me manter impávida e voltei à abordagem:

— Bem, se não querem se separar por que entraram com a ação?

— Essa mulher tá com a cabeça virada. Mas a gente já se acertou, aliás, passamos uma noite maravilhosa..., disse Robério mal conseguindo conter o orgulho da virilidade naquela idade.

Idalina nada falava. Parecia distante e perdida. Decidi ser mais firme em apoio ao que imaginei fosse o desejo daquela mulher.

— Olha seu Robério. Eu sei que esta decisão é muito difícil, que vocês viveram muitos anos juntos, mas, quando os dois não querem, acho impossível continuar casado. Vocês têm uma família grande, netos, mas quem sabe não é melhor cada um seguir sua vida, não é dona Idalina?, perguntei, cúmplice.

Pela primeira vez ela tomou as rédeas da situação e foi firme na intervenção:

— Não é melhor não, doutora, melhor mesmo é continuar com ele.

Ela não sorria, não esboçava qualquer sinal que indicasse a felicidade do reencontro. Imaginei que pudesse estar pressionada ou submetida ao poder daquele que exerceu o controle de uma vida inteira.

Decidi que seria solidária e transmitiria à Idalina, a segurança que ela tanto precisava.

É claro que aquele comportamento não integrava meus deveres funcionais. No entanto, a magistratura era uma das muitas funções que eu exercia na vida e é claro que todas as minhas virtudes e vícios transpareciam de alguma forma no exercício da profissão. Naquela ocasião atuei parcialmente em favor de Idalina para compensar as diferenças daquela relação que intui tão desigual e prossegui:

— O respeito é sempre muito importante. E vocês devem continuar sendo amigos. Se as coisas mudarem, quem sabe até voltam a namorar?

Idalina me interrompeu.

— Eu não quero me separar mas preciso falar umas coisas. Por isso vim aqui.

Robério coçou a cabeça como uma criança que se prepara para um sermão.

— Eu não agüento mais tanta falta de atenção. Eu só quis me separar porque me sinto muito sozinha. As crianças foram embora. A casa tá vazia. A gente mal se fala. Almoço e janta com a televisão ligada. Tudo que eu falo ele não escuta. Mas a gota d’agua é o futebol. Eu não suporto futebol todo dia. Enquanto ele assistia o jogo no mês passado, disse que estava saindo de casa. Sabe o que ele respondeu? Nada. Pediu que eu saísse da frente porque tinha sido impedimento... Dá pra acreditar? Impedimento?!!! Naquela mesma noite fui pra casa da minha filha e no dia seguinte procurei o advogado.

— Mas, D. Idalina, há quanto tempo ele assiste futebol?, perguntei.

— A vida toda. Mais de vinte anos...

Não pude conter o riso. Pensei em meu pai e sua paixão alucinada pela peleja. Avaliei os riscos que corria.

Ela prosseguiu:

— Ele é um homem bom, doutora. A gente lutou muito junto. Toda a vida e a gente nunca se largou. Ele nunca teve mulher na rua.

Robério, verdadeiramente sensibilizado olhou para Idalina e quase num sussurro a fez lembrar da aquisição da casa, da única viagem de férias a Cabo Frio, da perda do filho homem num acidente de carro e do quanto, juntos, eles dividiram toda a vida.

Os dois, de mãos dadas sobre a mesa, choravam.

Eu tentava me socorrer do conhecimento jurídico para retomar o rumo daquela audiência e só lembrava dos filmes e romances que lera pela vida a fora.

Entendi que sabia muito pouco da vida. Aquele casal se amava e esperava que da minha autoridade viesse uma resposta para o abismo que ali se instalou. Achei que não podia decepcioná-los.

— Olha aqui pessoal. Eu não vou separar vocês não. A gente combina o seguinte: suspendo o processo por 60 dias. Nesse período, o Seu Robério só assiste aos jogos do Flamengo. No resto do tempo, vocês saem, passeiam um pouco pela cidade, almoçam domingo na casa das filhas, ajudam com os netos. Tá bom assim?

Aliviados, os dois nem me olharam. Estavam encantados um pelo outro.

Nem o advogado nem o Ministério Público discordaram de decisão tão teratológica. Quem ousaria depois de presenciar tanto mistério?

Antes de sair, já do lado de fora da porta, Idalina me olha e sorrindo pergunta:

— É só jogo do Flamengo mesmo, né, doutora?

*Esta crônica faz parte de uma experiência literária da juíza Andréa Pachá que, junto com outros textos, deverá em breve se transformar em livro.

Andréa Pachá é juíza de Direito em Petrópolis (RJ) e ex-conselheira do Conselho Nacional de Justiça.

Revista Consultor Jurídico