Os Desafios do Asilo Político no Direito Internacional Contemporâneo: o caso da ex-primeira-dama do Peru, Nadine Heredia Alarcón

 Autores: Patrícia Fortes Lopes Donzele Cielo e Adriano Cielo Dotto

Este é um capítulo da obra Tratado docente: entre teses e cátedras. Volume 1. Catalão, GO: Clube de autores, 2026. TOLEDO, Marcos de Oliveira Gonçalves (org.).

Resumo

O presente artigo traz a análise do instituto do asilo político, sob a perspectiva do Direito Internacional Público, tomando como estudo de caso o episódio envolvendo a ex-primeira-dama do Peru, Nadine Heredia Alarcón, que obteve asilo político no Brasil em 2025. A partir de fontes jornalísticas verificadas, examina-se o contexto fático de sua entrada no Brasil, bem como os fundamentos jurídicos internacionais aplicáveis ao asilo, discutindo sua natureza política. O estudo articula doutrina clássica e contemporânea, além de referências jurisprudenciais internacionais, para compreender como casos individuais revelam tensões entre proteção internacional da pessoa humana, soberania estatal e disputas narrativas sobre perseguição política. O asilo político de Nadine Heredia demonstra que o instituto continua sendo um tema sensível na América Latina. O Brasil, ao aplicar a Convenção de Caracas de 1954, reafirmou seu compromisso com a proteção humanitária, mas abriu espaço para críticas de violação da soberania peruana. Conclui-se que o caso oferece oportunidade relevante para reflexão acadêmica sobre a aplicação prática do instituto do asilo e seus limites no cenário global atual.

Palavras-chave: Asilo político; Direito Internacional; Direitos Humanos.

 1 Introdução

O asilo político é um instituto do Direito Internacional que se relaciona à proteção de indivíduos perseguidos por motivos políticos. Mencionado expressamente no artigo 14 da Declaração Universal dos Direitos Humanos - DUDH (ONU, 1948), aparece como o direito de toda pessoa sujeita à perseguição de procurar e se beneficiar de asilo em outros países (art. 14.1).

No caso das Américas, a Convenção Americana de Direitos Humanos (Pacto de San José da Costa Rica) de 1969 prevê, em seu artigo 22.7, que “Toda pessoa tem o direito de buscar e receber asilo em território estrangeiro, em caso de perseguição por delitos políticos ou comuns conexos com delitos políticos e de acordo com a legislação de cada Estado e com os convênios internacionais” (OEA, 1969).

Assim sendo, a Convenção Americana de Direitos Humanos reconhece não apenas o direito de procurar, mas também o de receber asilo, consolidando-o como um direito humano fundamental. A Corte Interamericana reforçou que os Estados não podem negar esse direito arbitrariamente, devendo respeitar o princípio da proteção internacional.

Reconhecido mundialmente, sua prática envolve tensões entre a proteção internacional da pessoa humana e a soberania estatal. Isso pode ser visto no episódio ocorrido em abril de 2025 aqui no Brasil, quando se concedeu asilo diplomático à ex-primeira-dama do Peru, Nadine Heredia, condenada por corrupção e lavagem de dinheiro pela Justiça peruana. A decisão, fundamentada na Convenção sobre Asilo Territorial de 1954, gerou críticas de deputados brasileiros, do governo peruano e mobilizou o Supremo Tribunal Federal (STF) diante de recursos apresentados pela asilada.

Com o presente artigo, tem-se como objetivo analisar o instituto do asilo político à luz desse caso concreto, utilizando o episódio como ponto de partida para reflexão teórica e prática no âmbito do Direito Internacional. Acredita-se que a análise teórica, aliada ao estudo de casos concretos, contribui para formação crítica de estudantes e pesquisadores, reforçando a importância do Direito Internacional como instrumento de proteção e equilíbrio entre Estados e indivíduos.

A metodologia utilizada consistiu em uma abordagem qualitativa, baseada em análise documental de tratados internacionais, revisão bibliográfica de autores brasileiros sobre Direito Internacional e Direitos Humanos, bem como no exame de fontes jornalísticas brasileiras e peruanas que noticiaram o caso.

2 O caso da ex-primeira-dama do Peru, Nadine Heredia Alarcón: contexto fático e relevância jurídica

 A imprensa brasileira desempenhou papel central na construção da narrativa pública sobre o caso, que será dividida em dois tópicos para melhor compreensão.

 2.1 Da condenação pela Justiça do Peru à concessão de asilo pelo Brasil 

Segundo noticiou o jornal Correio Brasiliense, em matéria assinada por Renata Giraldi (2025), Nadine Heredia Alarcón foi casada com Ollanta Humala, ex-presidente do Peru (2011-2016). No ano de 2025, ela e seu ex-marido foram condenados a 15 anos de prisão pela Justiça peruana por lavagem de dinheiro.

Sobre as condenações na Justiça do Peru, pode-se ler ainda na matéria que a acusação de ambos foi a de enriquecimento ilícito advindo de repasses feitos pela construtora Odebrecht para sua campanha política em 2011, o que é negado pelo casal. No total, teriam sido repassados, entre 2011 e 2016, cerca de US$ 35 milhões em propinas em troca de construção de obras com a empresa em cidades peruanas. Os promotores pediram 20 anos de condenação (Giraldi, 2025).  

Quanto ao processo, a matéria informou que ele correu na 3ª Vara Colegiada do Tribunal Superior Nacional, comandada pela juíza Nayko Coronado, que julgou e condenou o casal a 15 anos de prisão em regime fechado por lavagem de dinheiro, no caso de contribuições ilícitas ao Partido Nacionalista, durante as campanhas de 2006 e 2011. Houve condenação também à indenização civil (Giraldi, 2025).  

Por fim, noticiou-se que o ex-presidente Ollanta Humala seria transferido para a prisão de Barbadillo e que o tribunal emitiu um mandado de prisão para a ex-primeira-dama Nadine Heredia, que não compareceu à audiência. Após ter sido condenada, a ex-primeira-dama foi à Embaixada do Brasil em Lima e pediu asilo político no Brasil. Essa informação foi confirmada pelo Ministério das Relações Exteriores do Peru (Giraldi, 2025).  

Entendeu-se pertinente buscar, também, as notícias veiculadas pelos meios de comunicação do Peru, uma vez que o desenrolar do caso lá ocorreu e tem como protagonista uma cidadã peruana.

Em comunicação oficial, o Diário Oficial El Peruano (2025) registrou o comunicado oficial da chancelaria peruana sobre a concessão do asilo diplomático pelo Brasil à ex-primeira-dama, Nadine Heredia Alarcón, e ao seu filho mais novo, e a subsequente liberação da saída da ex-primeira-dama com a consequente concessão dos salvo-condutos pelo Governo peruano. Foi divulgado que a embaixada da República Federativa do Brasil no Peru comunicou que a concessão do asilo se deu em aplicação da Convenção de Asilo Diplomático de 1954, da qual ambos os Estados são partes.

O Governo brasileiro, segundo a matéria, solicitou a saída dos asilados, invocando os artigos V e XII da referida convenção, que estabelecem que “o Estado asilado pode solicitar a saída do asilado para território estrangeiro e o Estado territorial é obrigado a fornecer imediatamente, exceto em casos de força maior, as garantias necessárias e o respetivo salvo-conduto” (El Peruano, 2025). 

2.2 Críticas à concessão de asilo pelo Brasil e consequências 

A postura do Governo brasileiro gerou críticas tanto por parte de brasileiros quanto pelos peruanos. Aqui no Brasil, alguns deputados queriam entender os fundamentos jurídicos e políticos da concessão de asilo a Nadine Heredia. No mesmo mês da condenação e concessão do asilo, abril de 2025, o deputado Evair Vieira de Melo (PP/ES) requereu a convocação do ministro das Relações Exteriores para explicar a concessão de asilo à ex-primeira-dama do Peru e justificou dizendo que:

 

[...] a Convenção sobre Asilo Diplomático de 1954, que sustentou o pedido de Heredia, “autoriza a concessão de asilo em casos urgentes, a pessoas que aleguem perseguição política, e veda sua concessão a condenados por crimes comuns, exceto quando houver evidência clara de motivação política — interpretação que o governo brasileiro aparentemente adotou neste caso” [...] (Brasil, 2025). 

Essa convocação foi aprovada pela Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN), uma das comissões permanentes da Câmara dos Deputados, que desempenha papel estratégico ao tratar de temas que envolvem diretamente a soberania e as relações internacionais do país (Brasil, 2025).

Houve ainda uma Moção de Repúdio de autoria do deputado Zucco (PL/RS) contra a decisão do governo brasileiro de conceder asilo à ex-primeira-dama do Peru, que também foi aprovada pela CREDN. A justificativa foi o fato de a Justiça peruana ter condenado Nadine Heredia por crimes de corrupção e lavagem de dinheiro. Segundo Zucco, “Esta decisão compromete a imagem internacional do Brasil e representa um grave desrespeito ao princípio da moralidade administrativa, além de impor custos indevidos ao Estado brasileiro” (Brasil, 2025).

No mês seguinte, maio de 2025, a Agência Câmara de Notícias anunciou que o ministro Mauro Vieira defendeu o asilo por “razões humanitárias” em audiência pública, já que a ex-primeira-dama estava em processo de recuperação de uma cirurgia na coluna vertebral, além de que o filho menor ficaria desassistido, pois o pai (ex-presidente do Peru) estava preso. O ministro enfatizou que a decisão não representava ingerência, mas sim cumprimento de obrigações internacionais (Brasil, 2025).

Em relação à imprensa peruana, houve também críticas e reprovação à concessão de asilo à ex-primeira-dama do Peru por parte do Governo brasileiro. A revista brasileira Veja, em matéria assinada por Nicholas Shores (2025), trouxe manchetes de quatro veículos de informações peruanos indicando que o asilo foi interpretado como uma manobra para evitar o cumprimento da pena. 

O jornal peruano El Comercio trouxe manchete sobre a concessão de asilo diplomático pelo governo brasileiro a Nadine Heredia, classificando a ação como impunidade e destacando vínculos inegáveis com o presidente Lula. A cobertura destacou que o asilo só pode ser concedido àqueles que são perseguidos politicamente, não àqueles que enfrentam julgamento por crimes comuns, conforme a Convenção de Caracas, e diz que, apesar disso, especialistas em assuntos internacionais enfatizaram que o Peru não teve escolha a não ser aceitar a decisão do Brasil (Martín Calderón, 2025).

O episódio do asilo gerou tensões diplomáticas entre Brasil e Peru, sendo noticiado pela GloboNews que Eduardo Salhuana, presidente do Congresso do Peru, cancelou uma visita ao Brasil, na qual participaria de uma cerimônia de boas-vindas na Alesp (Assembleia Legislativa de São Paulo). Segundo consta, o cancelamento seguiu recomendação do Ministério das Relações Exteriores peruano após a concessão do asilo pelo Brasil (Vieira, 2025).

Em maio de 2025, o jornal jurídico Migalhas (2025) informou que o Brasil suspendeu a cooperação jurídica com o Peru em casos da Lava Jato e que os advogados de Nadine, no Brasil, pretendem utilizar a decisão brasileira como argumento no processo de refúgio.

Comprovando o impacto político da decisão do asilo, o jornal O Globo trouxe o relato de que Nadine Heredia recorreu ao STF, em novembro de 2025, para impedir prisão e eventual extradição, tendo solicitado, também, a anulação de provas da Odebrecht contra ela (Gullino, 2025).

Após as informações trazidas pelas diversas reportagens, informando detalhes do caso que levou à concessão do asilo, o próximo tópico tratará da análise jurídica do caso, que é relevante para o estudo do Direito Internacional, porque envolve: alegação de perseguição política; concessão de asilo por Estado estrangeiro; repercussões diplomáticas; debate sobre independência judicial e liberdade de expressão. 

3 O asilo político no Direito Internacional: fundamentos teóricos 

O asilo político é tradicionalmente definido como a proteção concedida por um Estado a um indivíduo que se encontra fora de seu país de nacionalidade e que alega perseguição por motivos políticos. Para José Francisco Rezek (2026, p. 197), a concessão do asilo político “(...) não é obrigatório para Estado algum, e as contingências da própria política — exterior e doméstica — determinam, caso a caso, as decisões de governo”.

Ele ainda distingue o asilo territorial, concedido pelo Estado ao estrangeiro que se colocou no âmbito espacial de sua soberania e solicitou o benefício, do asilo diplomático, concedido em missões diplomáticas (Rezek, 2026).

Valerio de Oliveira Mazzuoli (2025) traz mais detalhes sobre a distinção entre essas duas modalidades do asilo político: o asilo territorial e o asilo diplomático. Sobre o asilo territorial, informa que se trata do “(...) recebimento de estrangeiro em território nacional, sem os requisitos de ingresso, para evitar perseguição ou punição baseada prioritariamente em crime de natureza política ou ideológica, geralmente (mas não obrigatoriamente) perpetrado em seu país de origem” (Mazzuoli, 2025, p. 716). Já o asilo diplomático, “(...) é uma modalidade de asilo territorial, dotada das características da provisoriedade e precariedade”, e isso se explica pelo fato de que, ao adentrar o território do Estado asilante, torna-se consumado em seu solo.

No caso em análise, trata-se de asilo diplomático, solicitado pela ex-primeira-dama do Peru ao buscar a Embaixada do Brasil em Lima. Conforme noticiado pelo Ministério das Relações Exteriores (Brasil, 2025), o Brasil concedeu o asilo no território do Peru, mas por ser a Embaixada do Brasil lá localizada, estava imune à jurisdição daquele Estado.

É nas lições de Valerio de Oliveira Mazzuoli (2025, p. 716) que se encontra o objetivo da concessão do asilo político. Segundo esse renomado autor, ele vai além da proteção de uma pessoa que, por motivos políticos ou ideológicos, está sendo perseguida ou sobre a qual recai a prática de crime político, para também contribuir para a paz social do país de origem do asilado. Explica, ainda, que “(...) o asilo político é, antes de tudo, uma instituição humanitária, não sujeito, por isso mesmo, ao critério da reciprocidade”.

No mesmo sentido, Rezek (2026, p. 200) afirma que “O asilo, nos termos da Convenção de Caracas, é uma instituição humanitária e não exige reciprocidade. Importa, pois, para que ele seja possível, que o Estado territorial o aceite como princípio, ainda que o Estado asilante não tenha igual postura”.

Observe-se que foi justamente essa a explicação - “razões humanitárias” - concedida pelo ministro das Relações Exteriores brasileiro em audiência pública realizada em maio de 2025, conforme notícia da Agência Câmara de Notícias trazida no item anterior (Brasil, 2025).

Têm-se, ainda, no âmbito interamericano, a Convenção sobre Asilo Territorial, adotada pela Organização dos Estados Americanos (OEA), em Caracas, em 1954, que estabelece, em seu artigo I: “Todo Estado tem direito, no exercício de sua soberania, de admitir dentro de seu território as pessoas que julgar conveniente, sem que, pelo exercício desse direito, nenhum outro Estado possa fazer qualquer reclamação” (OEA, 1954). O Brasil promulgou essa convenção por meio do Decreto nº 55.929, de 1965, consolidando-a como parte de seu ordenamento jurídico.

Trata-se, como se vê, o asilo político de assunto dentro do campo da discricionariedade estatal, isto é,  no caso da concessão à ex-primeira-dama do Peru, coube ao Brasil decidir soberanamente se concedia ou não a proteção por ela solicitada. A Convenção estabeleceu que não havia obrigatoriedade do Brasil em conceder o asilo, mas que possuía plena liberdade para fazê-lo, considerando seus próprios critérios políticos e jurídicos. Essa prerrogativa reflete o princípio da soberania nacional, permitindo que cada Estado avalie, de acordo com suas circunstâncias internas e compromissos internacionais, o acolhimento da pessoa que busca proteção contra perseguições de natureza política.

No caso do Brasil, há também previsão no artigo 4º, inciso X, da sua Constituição Federal de 1988, da concessão de asilo político entre os princípios que a República Federativa do Brasil deverá reger-se nas suas relações internacionais (BRASIL, 1988). Pontua Valerio de Oliveira Mazzuoli (2025, p. 718) que “Tal previsão constitucional faz o asilo assumir, no Brasil, o ‘caráter de direito subjetivo do estrangeiro, e como tal há de ser tratado’”.

Embora o asilo político - como o recebido por Nadine Heredia - seja um ato soberano e discricionário, sua interpretação contemporânea é influenciada por decisões de tribunais internacionais e por instrumentos de direitos humanos. Entendendo-se que o estudo do asilo político, no Direito Internacional, exige a análise de parâmetros normativos e jurisprudenciais que orientam a atuação dos Estados na proteção de indivíduos perseguidos, o próximo tópico tratará desse assunto. 

4 Jurisprudência internacional e parâmetros de avaliação de perseguição política

 

A jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH) tem desempenhado papel importante na consolidação de critérios para avaliar alegações de perseguição política e violações de direitos humanos. Em busca no site da Corte IDH, não se encontraram decisões que tratassem diretamente do asilo político como figura jurídica autônoma. Por outro lado, há opinião consultiva específica sobre o assunto.

Esclareça-se que uma opinião consultiva da Corte IDH, diferente dos casos contenciosos, nos quais são julgadas violações concretas cometidas por Estados, tem caráter preventivo e interpretativo, servindo para orientar a prática dos países da região. Sua importância reside no fato de que fornece parâmetros jurídicos para os Estados e fortalece a proteção dos direitos humanos no continente.

Na Opinião Consultiva OC-25/18 da Corte Interamericana de Direitos Humanos solicitada pela República do Equador, analisou-se o instituto do asilo e seu reconhecimento como direito humano no Sistema Interamericano de Proteção. O parecer dado consolidou o entendimento de que o asilo é um direito humano fundamental no âmbito da Convenção Americana de Direitos Humanos (CADH) e reforçou que os Estados devem garantir procedimentos justos e proteção efetiva contra perseguições políticas (Corte Interamericana de Direitos Humanos, 2018).

A Opinião Consultiva OC-25/18 afirma que perseguições políticas podem justificar pedidos de asilo diplomático ou territorial, e foi justamente o que embasou o pedido de Nadine Heredia, que solicitou a proteção internacional do Brasil para evitar alegada “perseguição judicial”.

No parecer, destacou-se que, conquanto o asilo envolva discricionariedade por parte do Estado, essa decisão não pode ser arbitrária, devendo respeitar garantias processuais, assegurar avaliação individualizada e considerar o risco real de perseguição ou violação de direitos humanos. Esse entendimento se conecta diretamente ao caso da Nadine Heredia. A concessão do asilo, prerrogativa soberana do Estado brasileiro, foi fundamentada na necessidade de proteger sua integridade diante de processos judiciais e perseguições políticas em seu país. Assim, o Brasil exerceu sua discricionariedade dentro dos parâmetros delineados pela Corte IDH: não apenas como ato soberano, mas também como medida de proteção internacional que garante o respeito aos direitos humanos da solicitante. 

5 Considerações finais

 O caso da a ex-primeira-dama do Peru, Nadine Heredia, tal como noticiado pela imprensa, ofereceu material relevante para reflexão sobre o instituto do asilo político no Direito Internacional. Com informações oficiais sobre o procedimento de concessão do asilo, o episódio permitiu discutir temas fundamentais como soberania, proteção internacional da pessoa humana, independência judicial e alegações de perseguição política.

Quanto à soberania, conclui-se que o Estado que concede asilo exerce soberania plena, não havendo obrigação jurídica internacional de justificar sua decisão. Isso foi evidenciado não apenas pela doutrina de Rezek e Mazzuoli, bem como pela nota à imprensa emitida pelo Ministério das Relações Exteriores sobre a concessão de asilo diplomático à Nadine Heredia.

A análise do episódio demonstra como, mesmo em situações envolvendo pessoa ligada a agente público de outro Estado, a decisão de conceder asilo permanece no âmbito exclusivo da política interna do país acolhedor. Assim, o caso serve como exemplo concreto para compreender que o asilo, embora influenciado por normas internacionais de direitos humanos, continua sendo expressão de autonomia estatal, reforçando a importância de distinguir entre obrigações jurídicas e escolhas políticas no cenário internacional.

Um ponto de difícil avaliação é o relativo às narrativas conflitantes sobre a existência ou não de perseguição. De um lado, Nadine Heredia alegou perseguição política; de outro, a Justiça peruana sustentou que a decisão de prisão decorreu de processos legais e institucionais. Essa divergência é típica em casos de asilo e revela a complexidade de se avaliar subjetivamente a alegação de perseguição. Para o estudo do Direito Internacional, o caso é exemplar e entende-se que a caracterização da perseguição dependeria de elementos objetivos e subjetivos, e que a decisão final do Estado concedente deveria envolver não apenas uma avaliação política, mas também uma análise jurídica.

A concessão do asilo, mesmo havendo processo judicial por crime de corrupção contra a asilada, que culminou em condenação, gerou críticas internas. Parlamentares brasileiros exigiram explicações, refletindo a sensibilidade do tema no debate sobre soberania e direitos humanos. Setores viram a concessão como ingerência nos assuntos internos do Peru, enquanto o governo brasileiro defendia tratar-se de cumprimento de obrigações internacionais de proteção humanitária.

Somado a isso, foram noticiadas repercussões diplomáticas formais, o que gerou tensões institucionais. A decisão brasileira de conceder asilo foi interpretada, por parte da imprensa e autoridades peruanas, como uma afronta à soberania do país. Com isso, o governo brasileiro precisou justificar a medida como humanitária, e não como ingerência, em meio às críticas externas.

Por fim, o estudo da jurisprudência internacional demonstra que a concessão de asilo político, apesar de ser ato de soberania estatal, não está isolada do sistema internacional de proteção dos direitos humanos. A prática dos Estados e as decisões de tribunais internacionais influenciam a interpretação do instituto, contribuindo para sua evolução e para a harmonização de critérios mínimos de proteção. Assim, o caso analisado oferece oportunidade valiosa para compreender como normas e decisões internacionais dialogam com a prática estatal, especialmente em situações envolvendo alegações de perseguição política. 

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