A discussão doutrinária em tema de responsabilidade civil do Estado
legislador no direito brasileiro pode ser sintetizado como um
reconhecimento já configurado mas ainda vacilante em seus fundamentos e
em seus contornos dogmáticos. O direito brasileiro, por ter adotado
desde o seu alvorecer moderno, com a Constituição de 1891, o modelo
norte-americano de controle de constitucionalidade das leis, nunca
enfrentou os percalços para a afirmação da responsabilidade do Estado,
tal qual se deu na França, em luta secular contra o dogma da soberania
estatal.
No Brasil foi sempre clara a noção de que o Estado está submetido à
ordem jurídica e de que o exercício ilegal das funções estatais enseja a
reparação dos danos porventura ocasionados aos particulares. Deste
modo, sempre se reconheceu, desde Pedro Lessa, a responsabilidade do
Estado pelos danos causados pelo desempenho inconstitucional da função
de legislar. Também é relativamente unânime na doutrina o entendimento
de que essa responsabilização do Estado só pode ser demandada após a
declaração de inconstitucionalidade da norma legislativa lesiva. Antes
dessa declaração a lei eivada de vício presume-se constitucional e
portanto, cogente; uma vez declarada a inconstitucionalidade, porém, os
atos praticados sob a égide da lei viciada deverão reputar-se, a
posteriori, ilícitos, e acarretar a responsabilidade do Estado pelos
danos emergentes.
O problema concentra-se, assim na questão dos atos legislativos lícitos
causadores de danos a terceiros. Embora não haja quanto à
responsabilização do Estado consenso doutrinário a maioria da doutrina
inclina-se pela tese da admissão do direito à indenização quando o ato
legislativo constitucional atingir direta e imediatamente um particular
ou grupo específico de particulares. O dano generalizado seria
qualificado como encargo social, devendo ser suportado por todos os
prejudicados, enquanto que o dano excepcional, desigual e grave,
produzido pela norma legal, poderia, este sim, originar o ressarcimento
sob o fundamento de violação ao princípio da igualdade de todos perante
os encargos públicos. Apesar de relativo consenso, dissentem os autores
na determinação da noção de dano especial e em seus contornos dogmáticos
como a relevância do fato do lesado, a relação entre dano decorrente da
própria lei e dano resultante da execução da lei, etc.
Os textos doutrinários, via de regra, não abordam em profundidade o
tema e seus desdobramentos, limitando-se a afirmações peremptórias, ou,
quando muito, escudadas na aplicação acrítica da doutrina francesa da
responsabilidade do Estado legislador.
Um ponto a ser salientado é, contudo, a abordagem que a doutrina faz de
um instituto relativamente novo: a responsabilidade estatal por
omissões legislativas. Embora incipiente a discussão tornou-se fecunda
nos últimos anos com diversos autores questionando a existência também
de uma responsabilidade do Estado pela omissão inconstitucional no dever
de legislar.
Jurisprudência sobre a responsabilidade civil do Estado legislador
Para verificarmos, na prática, como vem sendo o tratamento dado à
responsabilidade civil do Estado enquanto legislador, vamos analisar o
posicionamento jurisprudencial.
Em setembro de 1992, o STF reconhece nos fundamentos de uma decisão,
que o Estado responde civilmente pelo desempenho inconstitucional da
função de legislar, ou seja, pelos danos causados aos particulares
decorrentes da própria norma jurídica e não de atos de execução da lei.
Tratava a questão da lei nº 8024/90 que ao instituir o cruzeiro e dispor
sobre a liquidez de ativos financeiros, determinou o bloqueio de
cruzados novos, com restituição a ser feita em doze parcelas iguais, a
partir de 16 de setembro de 1991.
Considerando que o recurso extraordinário para confirmação de decisão
de desbloqueio imediato de cruzados novos objeto de retenção por efeito
daquele ato legislativo estava prejudicado em função da restituição
integral dos ativos financeiros bloqueados ultimada em 17 de agosto de
1992, o STF devolveu os autos à origem. Entretanto, o Ministro Celso de
Mello (1992, p. 305-306) expressamente fundamentou que nada impedia que
se demandasse, em sede processual adequada, a reparabilidade civil dos
danos eventualmente causados pelo Estado, porque este responde pelo
desempenho inconstitucional da função de legislar:
“Essa circunstância, contudo, não impede que se discuta, em sede
processual adequada - e perante o juízo competente - o tema concernente à
reparabilidade civil dos danos eventualmente causados pelo Estado por
ato inconstitucional.
A elaboração teórica em torno da responsabilidade civil do Estado por
atos inconstitucionais tem reconhecido o direito de o indivíduo,
prejudicado pela ação normativa danosa do poder público, pleitear, em
processo próprio, a devida indenização patrimonial.
A orientação da doutrina, desse modo, tem-se fixado, na análise desse
particular aspecto do tema, no sentido de proclamar a plena submissão do
poder público ao dever jurídico de reconstituir o patrimônio dos
indivíduos cuja situação pessoal tenha sofrido agravos motivados pelo
desempenho inconstitucional da função de legislar.”
Assentou-se então na jurisprudência o princípio doutrinário de que o
Estado submete-se integralmente à ordem jurídica, inclusive no exercício
da função legislativa, e que o desempenho inconstitucional da função de
legislar gera o direito à reparação dos danos sofridos.
O mesmo Ministro Celso de Mello (1993, p. 175-177) reafirmou esse
entendimento ao despachar o Recurso Extraordinário nº 158.962 de 04 de
dezembro de 1992.
Não obstante o pronunciamento da mais alta Corte do país, a matéria não
se acha plenamente pacificada na jurisprudência, havendo ainda decisões
judiciais que, com alicerce na idéia teórica de ineficácia da lei
inconstitucional, não admitem a possibilidade de que esta possa causar
danos concretos aos particulares. Como esta decisão da 2ª Turma do TRF
da 4ª Região (1991, p. 4552):
“Legitimidade passiva - Responsabilidade da União por atos
legislativos - Alteração de normas relativas a cadernetas de poupança.
1. A atividade legislativa ou é exercida segundo a Constituição ou
contra a Constituição. 2. Em qualquer caso inexiste responsabilidade do
Estado. Na primeira hipótese, porque o ato será legítimo e dele não
poderá decorrer prejuízo indenizável; na segunda, porque o ato
legislativo será ineficaz, não podendo gerar qualquer efeito em relação à
situação jurídica de seus destinatários. 3. A União Federal, portanto,
não pode, em razão de sua atividade legislativa, ser considerada
litisconsorte passiva da instituição financeira depositária de recursos
de cadernetas de poupança. A caderneta de poupança é contrato de
depósito estabelecido entre a instituição financeira e seu cliente.
Embora sujeito a regras ditadas pelo Estado, o contrato não perde a
natureza de contrato particular. Aliás, a cada vez mais constante
presença legislativa do Estado limitando a autonomia da vontade na
formação do contrato não é privilégio dos ajustes bancários. Basta
citar, da mesma estirpe, os contratos de trabalho, de locação, de
transporte e tantos outros. Embora ditando regras de natureza cogente em
relação a tais pactos, nem por isso o Estado a eles se vincula e nem é
parte na relação jurídica que deles nasce. Não há porque, ademais,
pretender a responsabilidade do Estado por alegados prejuízos que
decorreriam a uma das partes em razão de alteração legislativa.”
Outro assunto importante que analisamos seu reconhecimento pela
jurisprudência pátria está na responsabilidade civil do Estado por ato
legislativo constitucional. A mesma ainda não é reconhecida pela
jurisprudência. Os tribunais pátrios não admitiram o rompimento do
princípio da igualdade de todos os indivíduos diante dos encargos
públicos como fundamento da responsabilidade civil do Estado por ato
legislativo, ou seja, a idéia segundo a qual o prejuízo sofrido pelo
particular dará lugar à indenização estatal toda vez que este prejuízo
seja especial em relação a uma determinada categoria de indivíduos.
O que vem sendo aceito pelos tribunais é a indenizabilidade do prejuízo
resultante do ato legislativo que impõe medidas restritivas ao
exercício de uma indústria ou de uma atividade econômica, ou a
faculdades inerentes à propriedade, com a modificação do direito
anterior e suprimindo ou diminuindo certas vantagens ou proveitos que
antes eram desfrutados pelo particular, desde que, através dessa
regulamentação, se atinja a essência do direito de propriedade,
equivalendo à sua supressão por meios indiretos. Fundamenta-se a
pretensão à indenização, ainda aqui, segundo os tribunais, num ato
ilícito, a violação do princípio constitucional que assegura a proteção
ao direito de propriedade.
Tem decidido nessa linha reiterada, quanto às restrições impostas por
lei especial à derrubada de matas pelo proprietário rural com vistas à
preservação de reservas florestais, a jurisprudência do STJ :
“STJ. 1ª Turma. : Não é negado ao Poder Público o direito de instituir
parques nacionais, contanto que o faça respeitando o sagrado direito de
propriedade, assegurado pela Constituição. Não é para confundir as
limitações da lei nº 4771/65 com a proibição de desmatamento e uso da
floresta que cobre totalmente a propriedade, porque seria ‘interdição de
uso de propriedade’, salvo indenização devida. (13.3.91, RDA 183/134)
STJ. 1ª Turma. : Ao direito do Poder Público de instituir parques
corresponde a obrigação de indenizar em respeito ao direito de
propriedade assegurado pela Constituição. Há que se distinguir a simples
limitação administrativa da supressão do direito de propriedade. A
proibição de desmatamento e uso de floresta que cobre a propriedade é
interdição de uso da propriedade, só possível com indenização prévia,
justa e em dinheiro, como compensação pela perda total do direito de uso
da propriedade e desaparecimento de seu valor econômico. (REsp. 19.630,
19.08.92, DJU, I, 19.10.92, p. 18.217)
STJ. 1ª Turma : O direito de instituir parques nacionais, estaduais ou
municipais há de respeitar o direito de propriedade, assegurado na
Constituição. Da queda do muro de Berlim e do desmantelamento do império
comunista russo sopram ventos liberais em todo o mundo. O Estado
todo-poderoso e proprietário de todos os bens e que preserva apenas o
interesse coletivo, em detrimento dos direitos e interesses individuais,
perde a sobrevivência. Recurso provido. (REsp. 32.222-PR, 17.5.93, DJU
21.06.93, p. 12351) (CAHALI, 1996, p. 563)”
A responsabilidade civil do Estado legislador, reconhecida pelo
Tribunal, na prática, muitas vezes o é sob fundamento diverso, qual
seja, a desapropriação indireta, o que isenta o julgador de enfrentar
diretamente os tormentosos problemas da responsabilidade por ato
legislativo. Como nesse caso julgado pelo 1º Tribunal de Alçada Cível de
São Paulo:
“1º TACivSP, 4ª C.: A desapropriação indireta consiste no fato de
apropriar-se a Administração dos bens de um particular sem o emprego dos
processos legais. Se, em virtude de lei municipal, um terreno não pode
ser murado, mas sim gramado, serve de logradouro público e tem seu
aproveitamento econômico impedido, encontrando-se, praticamente, fora do
comércio, impõe-se a conclusão de que foi apropriado pelo Poder
Público, o qual, conseqüentemente, deve pagar a indenização devida.
(22.11.72, maioria, RT 454/139)”
Como se deduz do exame acima, a responsabilidade civil do Estado
legislador no Brasil recebe uma aceitação bastante escassa nos
Tribunais. Limita-se essa, consensualmente, à indenização dos danos
decorrentes de ato administrativo baseado em lei posteriormente
declarada inconstitucional pelo Judiciário.
Conclusão
No que tange à própria responsabilidade que decorre diretamente da lei
inconstitucional, a admissibilidade jurisprudencial é restrita,
fundando-se, não obstante, em decisões pacíficas do STF. A Suprema Corte
tem adotado nesse particular comportamento inovador, reconhecendo o
direito à indenização mesmo nos casos de planos macroeconômicos, quando é
preponderante o relevante interesse público a confrontar-se com o
direito dos particulares.
Contudo, mesmo nesses casos, a fundamentação das decisões judiciais é
reduzida e não são abordados aspectos laterais porém relevantes como a
culpa do lesado e a relação entre a lei e o seu regulamento.
Praticamente inexistente é o reconhecimento da responsabilidade civil
do Estado por atos lícitos. Essas questões, ou não são abordadas, ou o
são, com fundamento em forçosas analogias com outros institutos como o
apossamento e a desapropriação indireta. Procura ainda a jurisprudência
brasileira conduzir a discussão para a questão da violação do
sacrossanto direito de propriedade, retornando para o terreno
doutrinário sólido da responsabilidade do Estado pelo desempenho
inconstitucional da função de legislar.
